国家税务总局科研所所长  刘佐

2007年4月27日

      来无锡市地税局和市国际税收研究会与大家一起研讨税制改革，基层税务机关的同志工作在征管第一线，最了解经济及企业情况和税制运行方面的情况，大家共同讨论，就可以把税收制度设计的更加科学和合理，将税收政策制定的更加完善。今天我将国家税制改革的发展情况作简要的回顾，并就当前税制改革的进展情况和下一步的税制改革作简单的展望。
      一、税制改革情况的回顾
      税制自建国以来已经历过几次大的改革。一是1950年，在清理国民党政府旧税制的基础上，建立了新税制。二是1958年的税制改革，1956年完成了对私改造，提出简化税制，实行工商统一税。三是文化大革命中1973年的税制改革，由于受左的思想影响，实行了工商税，国营企业只交工商税不缴所得税，国营企业上缴的利润是国家财政收入的主要来源，而集体企业除了缴工商税外，有的上缴利润，有的则要缴工商所得税。四是改革开放以后的税制改革。五是新一轮税制改革。
      在计划经济时代，税收地位是比较低下的，特别是对私改造以后。当时的税收收入只占财政收入的一半左右，有时只有40%多，甚至30%多。所以，税收对财政收入和经济的调节作用是有限的。
      改革开放初期，建立了涉外税收制度，是因为党的十一届三中全会决定实行改革开放政策，引进国外的资本和技术，建立外商投资企业。为了适应对外开放的需要，1980年五届全国人大三次会议，审议通过了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》；1981年五届人大四次会议，审议通过了《中华人民共和国外国企业所得税法》。另外，国家制定了很多的税收优惠，如经济特区、经济技术开发区、沿海开放城市、沿江开放城市、沿边开放城市及内陆省会城市等，税收优惠对于吸引外资、引进外国的技术发挥了非常重要的作用。
      在对外开放局面初步打开、农村改革初步完成后，国家借鉴了东欧国家经济体制改革的经验（如匈牙利对国营企业开征了所得税），实行了利改税，比较好的解决了国家和企业间的分配关系。企业除缴纳所得税外，剩下的利润归企业所有，用于发展生产、改善职工福利、发放职工奖金等，产生了非常好的效果。
      八十年代中后期，除了国营企业利改税外，还改革了集体企业所得税，1985年制定了《集体企业所得税暂行条例》，1986年国家修改了宪法，确定了私营经济地位，税务部门制定了《私营企业所得税暂行条例》。在第二步利改税的同时，还实施了工商税制的改革，建立了产品税、增值税、营业税、盐税等。
      社会主义市场经济时期的税制改革。1992年财政、税收、金融、外贸及投资等各个领域的改革全面展开，从1994年到现在13年过去了。一是统一流转税，内资企业、外商投资企业统一按增值税、消费税、营业税条例征收，工商统一税废止，产品税和老的消费税、营业税被改造。二是统一内资企业所得税，国有企业、集体企业、私营企业、股份制企业、联营企业等按照新的企业所得税暂行条例缴税。三是统一个人所得税，把对外国人征收的个人所得税和对中国人征收的个人收入调节税及个体工商业户所得税统一起来。另外，在地方税和特别税方面也作了大量的简并，取消了12个税种，如奖金税、工资调节税、盐税、特别消费税、烧油特别税、集市交易税、牲畜交易税等，12个税种被简并或撤销，税种从37个减少到25个，体现了统一税法、公平税赋、简化税制、合理分权的原则。实施10多年来，取得了很大的成功，国民经济快速发展，GDP从当初的3万多亿元增长到去年超过20万亿元，税收从一年只有3000-4000亿到去年达三万多亿元，增长了9倍，人民生活水平也有了大幅度的提高。 
      二、当前税制改革的进展情况
      （一）关于经济形势。10多年来，市场经济体制逐步完善，发生了很多重大的根本性变化。在计划经济时代，公有制经济占99%，非公有制经济不到1%（1978年的数字）。去年公有制只占20%，非公有制经济占到80%。过去的税制基本上是按照国有经济为主体设计的，对国有经济采取的是鼓励措施，对非公有制经济采取的是限制措施。现在提出各种所有制共同发展、公平税赋、平等竞争，特别是入世以后，实行国民待遇，对于外商投资企业要有一个合理的税赋，既不能过多的优惠，也不能人为的限制。
      （二）从按劳分配来看，也发生了很大的变化。过去对按劳分配的理解比较狭隘，工人、农民是劳动，公务员、教师及科技人员都不是劳动。现在这种概念已经打破了，大家都是劳动，都创造价值，只是表现形式不同而已。除了劳动以外，资本、技术也成为生产要素，都作为参与分配的重要因素，如可以技术入股，投资可以取得利息，可以取得股息或红利等。
      （三）分配制度的变化。改革开放前，人均工资几十块钱，多少年不涨。现在是收入普遍提高，个人财产增加。国家通过发达地区多上缴的税收，通过转移支付帮助落后地区。个人收入调节也是这样，国家通过多征的税款去帮助贫穷落后的阶层。
      （四）税制本身也面临着很多新问题。一是税制改革从1994年开始到现在已经10多年没有进行大的变动，虽然有小修小补，如房产税、土地使用税、耕地占用税等，城镇土地使用税去年稍微修改了一下，但也存在着一定的问题。最老的税法就数1951年出台的城市房地产税，很多东西已经不能用了。
      二是经济发展，带来了很多新问题。税制上没有规定或者规定不清楚的，如营业税税目，这么多年来没有进行过大的全面修整，有些该征税的项目在税目税率表中还没有，如物流业，在国际上早就很流行了，但在营业税的税目税率表里就没有。再如各种转让，包括运动员身份的转让、各种权益的转让、实物的拍卖及特许权的拍卖等。再有很多过去不征税的，如学校、医院及火葬场等，过去认为是社会福利、低收入，不应该征税。但现在学校出现了赢利性的学校，医院有高收费的医院。
      三是相关法律法规的变化给税收提出了新问题。如个人独资企业法出台了，个人所得税没有跟上，因为过去叫企业的，都征企业所得税，直到国务院明确个人独资企业按照个人所得税法中个体工商业户的生产经营所得征税。这些年国家的财务会计制度和国际接轨比较好，几乎每年都有修改，越来越科学、越来越合理。而内资企业所得税制度相比之下改革滞后，如计税工资、广告费、招待费、捐赠扣除等存在着大的矛盾，要作纳税调整。
      四是将视野放到世界范围来看。这十几年来，世界税制改革也给税制改革提出了新问题，如宏观税赋水平和税制结构问题、货物和劳务税的比重问题、所得税问题及社会保障税问题等。再如宏观税赋，发达国家税收占GDP的比重大概是30%—40%，有些欧州的福利国家还要高，超过50%，如瑞典和丹麦的税赋是很重的。但他们的社会福利非常好，老百姓也愿意纳税。发展中国家一般不超过20%，有些国家还不到10%，我国去年占到16.7%。从税制结构看，发达国家以直接税为主，发展中国家以间接税为主，这主要是由经济发展水平和税收管理水平决定的。但发展中国家随着经济发展水平的提高，所得税的比重也在上升，如我国去年内资企业所得税、外资企业所得税和个人所得税大概是一万亿左右，占税收总额的四分之一，比重应该说是在逐步上升。
      从主要的税种来看，越来越多的国家实行增值税，增值税克服了传统的流转税重复征税的弊病，有利于生产的协作和分工，消除重复征税、出口彻底退税。同时，营业税在各国也占有非常重要的地位。
      从所得税方面来看，发达国家的所得税依然是以个人所得税为主，发展中国家所得税主要是以企业所得税为主，这是由经济发展水平决定的。各国企业所得税税率这几年下降得比较多，大部分国家企业所得税税率降到30%左右。世界各国这几年个人所得税税率也降低的比较多，现在大部分国家的个人所得税税率保持在30%—35%左右，而我国个人所得税最高税率45%，特别是企业所得税税率下降到25%后，个人所得税税率偏高的问题就更明显了。
      从社会保障税来看，现在世界上大概有170多个国家开征了社会保障税或费或捐。从我国的情况来说，税务部门征收比较有利，因为税务机关的机构、人员、设备、征收管理手段已经存在了，在征收企业所得税、个人所得税的同时，征收社会保险税或者保障费，可以提高征收效率，降低征收成本。
      三、新一轮税制改革
      2003年10月党的十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济的若干问题决定》，对税制改革提出了明确的任务，一是农村的税费改革，二是城市的工商税制改革。
      （一）农村税费改革。从2000年开始逐步调整农业税，开始是规范，然后是减税，最后是取消。为了减轻农民负担，增加农民收入，发展农业生产，同时为城市经济开拓广阔的市场，取消农业税是非常正确的。同时，还取消了牧业税和屠宰税。
      （二）城市的税制改革（或称工商税制改革）。一是改革出口退税；二是统一各类企业税收制度，包括流转税、所得税、地方税；三是增值税的转型；四是改革消费税；五是改革个人所得税；六是城乡建设税费改革、物业税（应该是改革房地产税，而不是建立一个新的税种）。2006年十届全国人大四次会议通过了《十一五纲要》，又增加了开征燃油税，调整营业税，改革资源税，完善城建税、耕地占用税和印花税。
      （三）进出口税收政策作了重大调整。2003年出台了新关税条例，调整了关税税率和税目，对于国家鼓励进口的货物，采取了进一步减低税率或者零税率的优惠。同时，在出口关税方面，过去基本上是不征收出口关税，但为了保护资源或防止外贸摩擦，对部分出口产品，加征出口关税，如煤炭、石油，去年还对纺织品加征关税（今年又取消了纺织品的出口关税）。在出口退税方面，以前是鼓励出口，现在要区别对待了，国家鼓励出口的退足（退17%），国家不鼓励出口或者限制出口的，就不退税或减低退税率。所以，现在的退税率有好几档，如17%、15%、13%、11%、9%、8%、6%、5%等。
      （四）增值税转型。2004年下半年，在东北三省的机械制造、船舶、化工、军工、高新技术企业等八类企业进行试点，试了两年半，效果不错，准备扩大试点。第一步准备今年7月，在中部6省市26个城市进行扩大试点，明年准备扩大到全国。增值税转型以后，对于制造企业的税赋将有很大的减轻，因现在购进的机器设备，销项税额不能抵扣。
      （五）消费税调整。去年主要是增加了一些税目，也减少了个别税目，调整了税率或者税额，增加的主要是高档手表、游艇和高尔夫球等，主要是为了调节高消费。为了保护资源和环境，对一部分成品油、实木地板、一次性筷子也征税。而大众化的消费品则取消征收消费税，如洗发液、香皂等。下一步高档服装（如裘皮大衣）、高档家具要不要征税？另外，为了保护环境，塑料制品、口香糖、电池要不要征税？塑料袋在欧洲有些国家是征税的。
      （六）资源税。这几年对原油、天然气、煤炭、有色金属、盐等作了一些调整，现在资源税是按照产量或销售量定额征收，而不是定价征收，虽然税额可能比过去调高了一些，但是增加的收入并不是很多。如大庆油田的原油是24元一吨，现在增加到30元一吨，增加了四分之一。但油价涨得太多了，当年油价是十几美元一桶，现在是60-70美元一桶，涨了4-5倍，而原油的资源税才涨了四分之一。煤炭涨了几毛钱、一块钱、两块钱，可煤炭已从当年的几十元一吨，涨到了几百元一吨，涨了10倍。所以，下一步资源税可将按产量或销量从量征收，改成按价格从价征收。
      （七）企业所得税和个人所得税的调整。在过去几年没有大的改革，只是调整税前扣除和税收优惠，如企业所得税的计税工资，扣除额从去年7月起从原来的800元提高到1600元，明年取消了计税工资。个人所得税将工资薪金所得的扣除额从800元提高到1600元，大概有40%低收入的人不用缴纳个人所得税。有必要说明的是，规定扣除1600元，但实际上扣除不止1600元，因有养老、医疗、失业、住房公积金，如果要扣足的话，应该是2400元，而去年全国职工平均月工资是1750元。因此，实际的扣除额应是2400多元，比平均工资高出800元，即高出50%。其他还有企业加速折旧、技术开发费的扣除，也在逐步的放宽。
      （八）地方税的改革。去年12月国务院发布了新的车船税条例，实现了内外统一。城镇土地使用税也实现了内外统一，去年国务院修订了《城镇土地使用税暂行条例》，将征税范围从内资企业扩大到外资企业，外资企业不再交土地使用费。下一步房产税要统一，耕地占用税要调整，城建税要统一。
      四、2007年税制改革的计划和已经实施的步骤
      （一）企业所得税两法合并。今年３月人大讨论的时候，会上的一致意见是赞成，反对意见几乎是零，最后是高票通过。那天到会参加表决的代表是２８８９人，举手通过的是２８２６人，百分比是９７.８％，只有２.２％的人反对或弃权。一些改进的意见和建议，基本上是当场采纳，如有代表提出来，１０％的捐赠要提高，最后加两个百分点，大家就接受了。
      （二）增值税扩大试点。今年7月中部6省市21个城市试点，争取明年1月扩大到全国。
      （三）耕地占用税改革。一是扩大征税范围，税制统一起来后，外资企业占用耕地同样要缴纳；二是税额标准要大幅度提高。
      （四）完善资源税。资源税除继续提高税额，可以再增加一些征税的项目。另外，就是考虑从价征收、资源的利用率、回采率等。
      （五）开征燃油税。燃油税从1997年喊到现在，也没有开征。最主要的原因是国际市场的油价涨得比较高，在这么高的油价下，如果开征燃油税，会增加企业的生产成本和居民的生活费用开支。
      （六）个人所得税改革。个人所得税的最高税率是45%，个体户和私营企业的税率是35%，差距太大。个人所得税改革的要点：一是征税范围使用的是正例举法，就是工资薪金所得、劳务报酬所得、利息股息红利所得等，如果将哪些不征税的列举出来，除了不征税的都要征税，这样可能好一些。同时，规定免税的项目，如国债利息、保险赔款等项目。二是实行综合征收，根据国际经验看，分项征收为主的方法已经比较落后，不利于综合平衡税赋，也不利于最后的汇总申报。发达国家一般是以综合征收为主，个别项目分项征收。三是扣除额，采用综合征收的扣除额应该是综合扣除，包括生活费、配偶、子女、老人、残疾人、教育、医疗、住房、保险等，与老百姓生活密切相关的最基本费用都应在税前扣除。四是税率，要和企业所得税的税率大体衔接，要和其他国家的个人所得税税率衔接，税率至多35%，能够降到30%则更好。因为世界上有2/3的国家和地区个人所得税税率不超过35%，超过40%的国家只占20%。
      （七）房地产税的改革（即物业税）。现在房地产方面的税种比较多，有城市房地产税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等，在国外无论是经营房产还是自有房产，只要达到规定起征点都要征收房产税。而且房地产跑不掉，监控起来比较容易，我到法国税务局看过他们的房地产税控的电子地图，全法国每一处房产，每一块土地都在电子地图上能够显示它的位置、面积、价格和税金，每年做一个评估，这个评估不光是税务局评估，而且还有其他的专业人士和行业组织参与。
      （八）遗产税。遗产税有两种针锋相对的意见，一是认为为了调节高收入，对有钱人身后的遗产应该征税；二是认为开征遗产税不太合适，因为要鼓励民营投资，否则的话会影响投资者的积极性，会导致资本的外逃。

根据录音摘要整理 未经本人审阅